De volledige handhaving op schijnzelfstandigheid heeft bij veel publieke organisaties een begrijpelijke reflex opgeroepen: welke zzp-opdrachten kunnen nog, welke niet, en hoe beperken we het risico? Die vragen zijn terecht. Maar wie het vraagstuk alleen juridisch benadert, mist de kern.
De echte opgave is groter dan enkel de wet- en regelgeving over het werken als zelfstandige. Overheden moeten hun externe inhuur zo organiseren dat zij ook de komende jaren kunnen blijven beschikken over de juiste expertise, zonder de grip op rechtmatigheid, kosten, kwaliteit en continuïteit te verliezen. Dat vraagt niet alleen om contractuele aanpassingen, maar om bestuurlijke keuzes.
Goede externe inhuur is daarmee geen klassiek inkoopvraagstuk. Het is een strategisch organisatievraagstuk.
De arbeidsmarkt verandert structureel
De discussie over schijnzelfstandigheid wordt vaak gevoerd alsof het vooral gaat om de vraag of een zelfstandige wel of niet mag worden ingehuurd. Maar de arbeidsmarkt verandert dieper dan dat.
Publieke organisaties hebben te maken met krapte in cruciale functies, vergrijzing, toenemende specialistische kennisvragen en grote maatschappelijke opgaven die tijdelijk extra capaciteit vragen. Denk aan digitalisering, woningbouw, energietransitie, jeugdzorg, veiligheid, financiën en juridische dossiers. Niet al die expertise is structureel nodig of structureel beschikbaar in vaste dienst.
Tegelijkertijd zoeken professionals vaker naar autonomie, projectmatig werk en afwisseling. De flexibele schil verdwijnt dus niet. De vraag is alleen hoe die schil verantwoord wordt ingericht.
Daar wringt het. Veel organisaties hebben externe inhuur historisch vooral operationeel georganiseerd: een vacature ontstaat, een aanvraag gaat uit, een kandidaat wordt geselecteerd, een contract wordt gesloten. Dat werkt zolang de risico’s beperkt lijken. Maar in een arbeidsmarkt waarin externe capaciteit essentieel is voor uitvoering, beleid en continuïteit, is dat te smal.
De bestuurlijke vraag is niet: “Hoe voorkomen we problemen met zzp-inhuur?”
De bestuurlijke vraag is: “Welke vormen van arbeid hebben wij nodig om onze publieke taak betrouwbaar uit te voeren?”
De risico’s zijn breder dan fiscale correcties
Sinds 1 januari 2025 wordt volledig gehandhaafd op schijnzelfstandigheid. De Belastingdienst kan bij vastgestelde schijnzelfstandigheid correctieverplichtingen en naheffingsaanslagen loonheffingen opleggen en in bepaalde gevallen een boete uitdelen. Daarmee is het fiscale risico concreter geworden.
Maar voor publieke organisaties zijn de risico’s breder.
Er is een continuïteitsrisico wanneer cruciale kennis afhankelijk is van losse inhuurrelaties zonder overdracht of borging. Er is een rechtmatigheidsrisico wanneer contractvormen, aanbestedingsafspraken en feitelijke werkwijzen niet goed op elkaar aansluiten. Er is een reputatierisico wanneer een publieke organisatie zichtbaar worstelt met regels die zij zelf geacht wordt zorgvuldig toe te passen. En er is een sturingsrisico wanneer niemand integraal zicht heeft op volumes, tarieven, leveranciers, contractvormen, verlengingen en afhankelijkheden.
Juist daarom is het onverstandig om de discussie rondom het werken als zelfstandige te versmallen tot een juridische check aan het eind van het proces. Dan wordt compliance een reparatie achteraf, terwijl het eigenlijk vooraf moet worden georganiseerd.
Niet minder flexibel, maar bewuster flexibel
De oplossing ligt niet in het simpelweg terugdringen van alle externe inhuur. Publieke organisaties zullen flexibel moeten blijven. De vraag is welke flexibiliteit bij welke opgave past.
Voor andere situaties liggen alternatieven meer voor de hand. Denk aan detachering, uitzenden, tijdelijke arbeidsovereenkomsten, projectcontracten via bureaus, raamovereenkomsten met leveranciers, regionale samenwerking of het opbouwen van interne flexpools. Ook kan het nodig zijn om werk anders te organiseren: minder losse capaciteitsvragen, meer programmatische opdrachten en betere kennisoverdracht naar de vaste organisatie.
Dat vraagt om segmentatie. Niet elke inhuurvraag is hetzelfde. Een tijdelijke beleidsexpert, een interim-manager, een projectleider voor een afgebakende opdracht, een administratieve functie met structurele aansturing en een specialistisch adviestraject vragen allemaal om een andere afweging.
Een toekomstbestendige inhuurstrategie begint daarom met onderscheid:
- Welke functies zijn structureel en horen in de vaste formatie?
- Welke expertise is tijdelijk, specialistisch of projectmatig?
- Waar is zelfstandige opdrachtuitvoering logisch en verdedigbaar?
- Waar is detachering, uitzenden of een andere contractvorm passender?
- Waar ontstaan afhankelijkheden die bestuurlijk aandacht vragen?
- Welke kennis moet na afloop van de opdracht in de organisatie achterblijven?
Pas wanneer die vragen worden beantwoord, ontstaat echte grip.
Aanbesteden als instrument voor continuïteit
Aanbestedingen worden in externe inhuur vaak gezien als een verplicht proces: nodig voor rechtmatigheid, maar niet altijd verbonden met de strategische personeelsopgave. Dat is een gemiste kans.
Goed ingerichte aanbestedingen kunnen juist bijdragen aan continuïteit. Ze kunnen zorgen voor toegang tot meerdere leveranciers, heldere spelregels, transparante tarieven, passende contractvormen, kwaliteitscriteria, rapportages en afspraken over compliance. Ook kunnen raamovereenkomsten of dynamische aankoopsystemen organisaties helpen om sneller en consistenter in te huren, zonder elke aanvraag opnieuw als los incident te behandelen.
De aanbesteding is daarmee niet alleen een juridische route naar de markt. Het is een sturingsinstrument.
Dat vraagt wel om een andere voorbereiding. Niet beginnen bij de vraag “welke procedure moeten we volgen?”, maar bij de vraag “welke externe capaciteit hebben we de komende jaren nodig, onder welke voorwaarden en met welke waarborgen?”
Daar horen keuzes bij over marktbenadering, leveranciersmix, kwaliteitscriteria, tarieftransparantie, monitoring, contractmanagement en de rolverdeling tussen HR, inkoop, juridische zaken, finance en de lijnorganisatie. Juist die integrale benadering maakt het verschil tussen losse inhuur en beheersbare externe arbeid.
Van dossiercontrole naar organisatiesturing
Veel organisaties reageren op schijnzelfstandigheid door dossiers te controleren. Zijn de modelovereenkomsten op orde? Staat de juiste tekst in de opdracht? Is er een beoordeling gemaakt?
Dat is noodzakelijk, maar onvoldoende. Papier kan nooit compenseren voor een werkwijze die in de praktijk anders is. Als iemand bijvoorbeeld jarenlang hetzelfde werk doet als medewerkers in loondienst, wordt aangestuurd als medewerker, deelneemt aan reguliere roosters en geen duidelijke zelfstandige opdracht heeft, dan helpt een nette formulering van de ‘opdracht’ maar zeer beperkt.
Toekomstbestendige externe inhuur vraagt daarom om sturing op drie niveaus.
Ten eerste: beleid. Welke uitgangspunten hanteert de organisatie voor externe arbeid? Wanneer is zzp-inhuur passend, wanneer niet, en wie beslist daarover?
Ten tweede: proces. Hoe worden aanvragen beoordeeld, welke checks zijn verplicht, hoe worden contractvormen gekozen en hoe wordt de feitelijke uitvoering gevolgd?
Ten derde: gedrag. Begrijpen managers, budgethouders en opdrachtgevers wat het verschil is tussen een opdracht aan een zelfstandige en tijdelijke inzet onder gezag? Weten zij welke ruimte zij wel en niet hebben in de dagelijkse aansturing?
Zonder dat derde niveau blijft het risico terugkomen. Niet omdat mensen onzorgvuldig willen zijn, maar omdat de praktijk van werk vaak sneller beweegt dan het beleid.
De rol van bestuur en directie
De externe schil raakt inmiddels aan de kern van publieke uitvoering. Dan kan het onderwerp niet alleen bij inkoop, HR of juridische zaken blijven liggen. Bestuur en directie moeten richting geven.
Dat betekent niet dat bestuurders elk inhuurdossier moeten beoordelen. Het betekent wel dat zij de strategische kaders moeten vaststellen. Hoe afhankelijk wil de organisatie zijn van externe capaciteit? Welke functies zijn kritisch? Welke risico’s zijn acceptabel? Welke informatie is nodig om te sturen? En welke investering is nodig in contractmanagement, leveranciersmanagement en interne capaciteit?
Een organisatie die externe inhuur serieus neemt, stuurt niet alleen op kosten per uur. Zij stuurt op publieke waarde, continuïteit, rechtmatigheid, kwaliteit en overdraagbaarheid van kennis. Dat is een andere taal dan de traditionele broker- of volumelogica waarin snelheid en beschikbaarheid dominant zijn.
Snelheid blijft belangrijk. Maar snelheid zonder transparantie en beheersbaarheid is kwetsbaar.
Voorbij de reflex
De handhaving op schijnzelfstandigheid dwingt publieke organisaties om scherper te kijken naar externe arbeid. Dat is ongemakkelijk, maar ook gezond. Het biedt de kans om een versnipperd inhuurproces om te vormen tot een volwassen sturingsmodel.
Daarvoor is een andere reflex nodig. Niet: “Hoe blijven we doen wat we deden, met minder risico?”
Maar: “Hoe organiseren we arbeid zo dat we wendbaar, rechtmatig en toekomstbestendig blijven?”
Wie die vraag goed beantwoordt, komt verder dan schijnzelfstandigheid alleen. Dan ontstaat een flexibele schil die past bij de publieke taak: transparant, eerlijk, professioneel en beheersbaar.
En precies daar ligt de opgave voor de komende jaren. Niet in het kiezen tussen vast of flex, maar in het organiseren van de juiste balans. Niet in het ontwijken van regels, maar in het ontwerpen van een inhuurmodel dat tegen toetsing kan. Niet in losse dossiers, maar in bestuurlijke grip.
Externe inhuur blijft nodig. De kunst is om haar zo te organiseren dat zij de publieke organisatie sterker maakt, in plaats van kwetsbaarder.